Intervention de Manuel Valls

C'est pour moi également un honneur que d'être auditionné par votre commission et de revenir quelques instants dans les murs d'une institution qui m'est chère. Concernant une matière extrêmement complexe, il faut faire preuve de modestie. En tant que patriote, j'estime que les enjeux du nucléaire sont vitaux pour notre pays et qu'ils exigent un consensus. Je pense que vos travaux serviront à éclairer le passé, le présent et surtout l'avenir.

Quelques mots sur l'appréciation que je porte sur la situation énergétique actuelle de la France et son évolution depuis 2016. La fourniture d'énergie repose sur un système, des fournisseurs, des types d'énergie, des infrastructures et des opérateurs qui s'inscrivent dans le temps long et ne changent pas du jour au lendemain. La situation générale actuelle est structurellement peu différente de celle d'il y a cinq ou dix ans, hormis la crise géopolitique actuelle. Une majorité de notre énergie est d'origine fossile, pour le transport, le logement ou l'industrie. Des évolutions sont en cours, et la guerre en Ukraine nous fait également accélérer la réduction des énergies fossiles.

Le système électrique est un cas à part, complexe et européen. Il est déjà très décarboné en France, mais il a été mis sous forte tension par le double effet de l'arrêt de fourniture du gaz russe alimentant une bonne partie des centrales allemandes, et par la baisse de disponibilité du parc nucléaire français. Ces deux facteurs sont indépendants, mais cumulés, ils nous ont fait frôler des problèmes d'approvisionnement ponctuels. Aujourd'hui, nous croyons savoir que les réserves de gaz sont constituées et que la disponibilité du parc nucléaire s'est améliorée. Depuis 50 ans, nous faisons confiance au nucléaire, sur la base d'une fiabilité remarquable, que je défends. Le bilan est extrêmement positif depuis que nous disposons d'électricité nucléaire. Le pays ne prend aucun risque en termes de sécurité et de sûreté du parc. Par conséquent, nous pouvons ponctuellement accepter des risques sur l'approvisionnement pour éviter des risques techniques. C'est ce qui s'est produit en 2021-2022 du fait de problèmes de corrosion sous contrainte. Cela s'était produit également en 2016, au moment où nous avions constaté des concentrations anormales de carbone dans les générateurs de vapeur d'une vingtaine de réacteurs. Le parc a ainsi rencontré des problèmes génériques en 2016 et en 2021-2022. Les autorités de sûreté surveillent le parc et résolvent les problèmes, comme c'est le cas aussi actuellement.

Les gouvernements cherchent à éviter les problèmes, mais ceux-ci peuvent toujours apparaître et représenter un défi considérable. Actuellement, au problème du réchauffement climatique, se sont ajoutées les conséquences du conflit en Ukraine et l'inflation, qui touche aussi les coûts de l'énergie. Enfin, le défi du renouvellement du parc nucléaire doit être relevé. En février 2022, le Président de la République s'est exprimé sur la façon d'atteindre les objectifs assignés. L'important est de conserver la capacité de résoudre les problèmes et d'aller de l'avant, pas seulement politiquement, mais sur le plan technique. Je me méfie toujours du déclinisme et du catastrophisme. Au risque de trop m'avancer, j'estime que la situation actuelle n'est pas si mauvaise, comparée à celle d'autres pays n'ayant pas de sources d'électricité décarbonée. Je regarde avec intérêt comment l'Allemagne fait face aux défis politiques, sociaux, financiers et énergétiques colossaux qu'elle a à affronter. Elle en a les moyens et elle ne fera pas le choix d'un retour au nucléaire.

L'état de la filière nucléaire en France à ma prise de fonctions le 1er avril 2014 après deux années passées au ministère de l'Intérieur n'était pas très différent de son état actuel. En revanche, le contexte politique l'était, ce qu'il convient de rappeler. Fukushima avait marqué les esprits. De son côté, l'Allemagne venait de renoncer au nucléaire, avec des conséquences techniques et industrielles pour nous. Areva se portait mal et Flamanville 3 affichait des retards substantiels. Dans le même temps, le Président de la République nous demandait de préparer la COP 21 à Paris. Un accord de gouvernement avait été passé avec Les Verts –lesquels, pour d'autres raisons, avaient quitté le gouvernement dès ma nomination. Ils n'étaient pas favorables au nucléaire, et ont décliné l'offre de rester au gouvernement. Le Président de la République s'était pour sa part engagé sur la limitation à 50 % de nucléaire dans la production électrique, et sur la fermeture de Fessenheim. Quant à mon gouvernement, il s'était engagé à soutenir la filière nucléaire sans ambiguïté, et à ne prendre aucune décision irréversible en dehors de la fermeture des réacteurs de Fessenheim – une décision politique mais aussi diplomatique, dans le cadre de la relation franco-allemande. La filière a tenu son rang, et le parc nucléaire a fourni les trois quarts de son électricité au pays. Nous avons opéré le sauvetage d'Areva et nommé des patrons de qualité ont été nommés à la tête d'Areva (M. Philippe Varin), Framatome (M. Bernard Fontana), EDF (M. Jean-Bernard Levy). Nous avons également organisé avec les ministres concernés la reprise par EDF de Framatome et la nationalisation des autres parties d'Areva.

Aujourd'hui – mais vous avez sans doute un œil plus aigu que le mien, il me semble que tous les acteurs fonctionnent, au sein d'une filière dynamique et engagée dans une démarche de recrutement. Dans le cadre d'un parc vieillissant, il y a de toute logique davantage de besoins en termes de maintenance. De plus, les autorités de sûreté sont parmi les plus exigeantes au monde, ce qui se traduit logiquement par une baisse de la disponibilité et de la production annuelle, laquelle est néanmoins appelée à remonter. Cela étant dit, la filière manquait de projets neufs pour entretenir la compétence des ingénieurs et techniciens au meilleur niveau. Il en manque d'ailleurs toujours. Le dernier réacteur de production électrique a été mis en service dans les années 1990.

Pour expliquer notre stratégie et les décisions qui en découlent, il faut rappeler que nous étions – et que j'étais – favorables au nucléaire, dans sa composante civile, mais aussi pour sa place au cœur de la dissuasion. Quelques mois après ma nomination, je m'étais exprimé sur ces sujets dans un discours au Bourget, le 15 octobre 2014, pour insister sur le fait que le nucléaire est pour notre pays une filière stratégique, avec des enjeux en termes de chiffre d'affaires (46 milliards d'euros), de tissu industriel, de compétitivité à l'international, etc. Les entreprises du secteur employaient directement et indirectement à l'époque 220 000 salariés. J'avais également visité l'usine d'Areva au Creusot. Pardon pour cette citation d'un de mes discours de l'époque : « Le nucléaire est pour la France un facteur d'indépendance et de puissance industrielle, économique, diplomatique et militaire. C'est un atout majeur pour le présent et pour l'avenir ». J'avais rappelé aussi quels étaient les enjeux pour nous, y compris en dehors de l'Union européenne, en Chine par exemple, du fait d'une intensification de la concurrence avec de nombreux pays.

L'idée était de mieux structurer la filière nucléaire, de lui conférer davantage de visibilité à l'étranger pour défendre la balance commerciale, l'emploi, mais aussi la recherche et l'innovation. De nombreuses décisions ont été prises pour préserver la filière : Sauver les composantes d'Areva en 2015-2016 ; Lancer le projet d'EPR d'Hinkley Point ; Lancer le projet de SMR, un petit réacteur modulaire ; Faire acter par la loi un projet de stockage géologique des déchets nucléaires – Cigéo ; Soutenir le projet de réacteur de recherche Horowitz succédant à Osiris ; Soutenir le projet d'exportation du concept d'usine de La Hague en Chine – je me suis rendu à Pékin pour promouvoir ce projet auprès du président Xi Jinping en 2015 ; Soutenir le lancement des études préliminaires du prototype Astrid ; Acter le « plan de grand carénage » représentant une vague d'investissements indispensables pour le parc nucléaire pour dépasser la quatrième visite décennale, dont le montant était estimé à 50 milliards d'euros.

Cigéo, Hinkley Point et la faillite d'Areva sont les sujets les plus complexes que j'ai eus à traiter. Nous y reviendrons.

J'aimerais réveiller les mémoires en rappelant que nous avions durant l'hiver 2016-2017 connu une situation analogue à celle des dernières semaines. Des réacteurs avaient été mis à l'arrêt à la demande de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), à cause de l'accumulation de carbone sur certaines pièces métalliques sous pression. Des réunions régulières de suivi avaient été organisées à Matignon avec EDF pour évaluer les risques de défaillance pendant l'hiver. Finalement, comme aujourd'hui, les choses se sont plutôt bien passées.

Au sujet de la stratégie et des décisions prises pendant mon mandat, nous cherchions avec la loi de transition énergétique à répondre au retard pris par la France en matière d'énergies renouvelables. Pourtant, sous le quinquennat de M. Nicolas Sarkozy, M. Jean-Louis Borloo en tant que ministre de l'Ecologie avait incarné une volonté affirmée d'œuvrer en la matière. Nous avons créé plusieurs outils – Mme Ségolène Royal pourra vous le rappeler mieux que moi lors de son audition : le chèque énergie pour protéger les ménages précaires, la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et la stratégie nationale bas carbone (SNBC) – des outils de programmation tactique et stratégique, etc. Sur les concessions hydroélectriques, nous étions pressés par la Commission européenne de les ouvrir à la concurrence. Nous voulions surtout nous assurer qu'elles continueraient de tenir leur rang. Nous avions d'ailleurs imaginé des alternatives à la mise en concurrence pour en garder le contrôle. Nous avions lancé des dispositifs de protection des industries énergo-intensives afin qu'elles aient une meilleure visibilité et une énergie bon marché. Nous avions aussi proposé un crédit impôt de transition écologique pour la rénovation thermique des bâtiments, qui a été renforcé ensuite, et est devenu aujourd'hui le dispositif dénommé MaPrimeRénov. Nous avons programmé l'installation de 7 millions de bornes de recharge électrique. Tout cela était dans la loi de 2015, qui se donnait pour objectif de favoriser un changement de dimension de notre pays en matière d'énergies renouvelables. Il y avait au sein du gouvernement une volonté partagée en ce sens. J'y étais moi-même très favorable. Le point de vue défendu était que la part du nucléaire était trop grande pour ne pas présenter quelques risques à l'avenir. Dans ces conditions, nous pensions qu'il était nécessaire de favoriser la montée en puissance d'alternatives : éolien et photovoltaïque. La question finalement n'était pas tant le niveau de 50 % fixé pour la production électrique, mais plutôt la direction à prendre pour ouvrir la voie à d'autres sources non carbonées d'électricité que le nucléaire et l'hydroélectrique. La tactique des 50 % qui fait débat reposait sur le développement rapide des énergies renouvelables, et sur notre capacité d'exporter la capacité électrique superflue. Il ne s'agissait pas de faire baisser de façon artificielle la production nucléaire, mais de se tourner vers un cap différent.

En ce qui concerne les 50 %, il faut être clair : un accord politique avait été formulé à l'été 2011 – je n'étais alors pas membre de la direction du parti socialiste – entre la première secrétaire de l'époque, Mme Martine Aubry, et les écologistes en vue des élections à venir. Cet accord était à la fois programmatique et électoral. Il était très ambitieux sur les sujets que nous évoquons, avec sans doute quelques ambiguïtés de langage : « sortie programmée du nucléaire » ou « sortie programmée du tout nucléaire » me semblent être deux formulations différentes. Le chiffre des 50 % en découle. Un débat a eu lieu pendant les primaires. Il faut revenir ici sur le contexte : l'incident de Fukushima, le retrait de l'Allemagne, les pressions européennes, l'état de l'opinion, plus sceptique à ce moment vis-à-vis du nucléaire, mais aussi, sans doute, une forme d'emballement dans une formation politique à l'occasion du débat des primaires, à laquelle nous avons tous participé. La plupart des candidats à la primaire étaient favorables aux objectifs, mais pas au contenu de l'accord avec Les Verts. C'est pourquoi le candidat François Hollande dans son projet s'est limité aux 50 % et je crois à la fermeture des deux réacteurs de Fessenheim, tandis que l'accord PS-Les Verts devait donner lieu à la fermeture progressive de 24 réacteurs sur 58. Un incident politique s'était d'ailleurs joué autour d'une quatrième mesure prévue par l'accord : la démobilisation de la filière du MOX – ce mélange d'oxyde d'uranium et de plutonium permettant de recycler en partie des combustibles d'uranium déjà utilisés. Le candidat François Hollande, avec mon soutien et celui de M. Bernard Cazeneuve en tant que porte-parole de la campagne, avait tout fait pour retirer cette mesure. Je rappelle aussi que ce sujet était un débat de la campagne présidentielle, y compris pour le président sortant de l'époque. Ce dernier avait tenu au moins trois réunions publiques importantes sur ce sujet.

Je ne peux exprimer qu'un regret : sur ce sujet, les grandes forces politiques qui gouvernaient traditionnellement le pays auraient dû davantage s'accorder. Ce sujet avait toujours bénéficié, au-delà des choix de la Quatrième République et du début de la Cinquième et du plan Messmer, d'une vision favorable au renforcement du nucléaire. Puis, au début des septennats et quinquennats successifs, un projet était fréquemment abandonné : Plogoff en 1981 pour la gauche, avant Superphénix et Fessenheim. Le Président Macron s'est finalement trouvé à mettre en œuvre une décision prise par Martine Aubry et Les Verts, en quelque sorte. Cela montre que dans ce domaine, les choix et leur mise en œuvre s'inscrivent dans le temps long. En 2018, Nicolas Hulot avait décalé de dix ans l'application des 50 %. Aujourd'hui, le Sénat vient de supprimer les plafonds prévus. Lors des discussions parlementaires sur la loi, il était question de rendre plus difficile le dépassement au-delà de 40 ans concernant la durée de vie des centrales. Sur ce point, notre gouvernement et Mme Ségolène Royal ont constamment opposé leur refus. Nous avons choisi au lieu de cela de donner plus de pouvoir à l'ASN, pour protéger le consensus national sur le nucléaire.

La loi sur la filière nucléaire a eu plusieurs impacts. Concernant les projets neufs, plusieurs facteurs pouvaient nuire à leur attractivité : Fukushima, les difficultés de Flamanville 3 et du réacteur OL3 et le scepticisme de l'opinion – qui a quelque peu évolué depuis. Concernant la sécurité de l'approvisionnement énergétique, nous n'avons jamais envisagé que les investissements dans le réseau ou la sécurité d'approvisionnement puissent être dégradés du fait de la loi. La sécurité d'approvisionnement prédominait sur tous les autres sujets. RTE n'a émis aucune alerte sur la production électrique à ce moment. À cette époque, la France exportait assez largement de l'électricité. Il faut insister sur ce point. Pour consolider le système de production électrique, nous avons mis en œuvre le mécanisme de capacité obligeant les fournisseurs d'électricité de s'assurer qu'ils seront en mesure de servir leurs clients. Cette mesure conçue en 2015-2016 est opérationnelle depuis 2017. Pour ce qui est du plafonnement de la production nucléaire, deux décisions de limitation sont à l'œuvre. Une est ferme : la limitation à 63,2 gigawatts installés pour forcer la fermeture de Fessenheim, l'autre programmatique : la limitation des 50 % en 2025. Ce dernier objectif visait à cadrer les exercices de programmation, y compris les enjeux de sécurité d'approvisionnement. S'est posée également la question de la durée de vie des réacteurs, puisque certains approchaient de leur fin de vie. Nous n'avions pas la certitude qu'ils pouvaient être prolongés au-delà de 40 ans, et dans tous les cas, l'ASN fixait des conditions exigeantes en cas de prolongement au-delà de cette durée. Je rappelle qu'il est désormais question de 80 ans aux Etats-Unis grâce aux évolutions technologiques intervenues depuis. Le politique dépend de ces évolutions technologiques. Pour envisager d'autres moyens de production, il fallait faire monter en puissance les énergies renouvelables. Nous n'avions aucun objectif de fermeture en dehors des deux tranches de Fessenheim. La loi n'a au final fixé aucune limite à la durée de vie des réacteurs. En outre, il faut bien comprendre que nos choix étaient pour partie conditionnés par l'ouverture de Flamanville 3.

Concernant la fermeture de Fessenheim, on nous a reproché d'avoir pris trop de temps, mais l'opération était très complexe. Les discussions entre EDF et la ministre ont été longues. De plus, le fait d'arrêter des réacteurs en bon état de fonctionnement faisait débat. Quoi qu'il en soit, les centrales avaient été conçues sur la base d'une durée de vie de 40 ans. L'idée était donc que Flamanville 3 prenne le relais de Fessenheim. Flamanville n'est toujours pas en service à ce jour. Nous voulions également fermer les centrales à charbon, émettrices de CO2 (celles de Gardanne, de Cordemais, de Saint-Avold et du Havre). Nous comptions sur les marges offertes par notre production, les centrales à gaz, l'effacement et les interconnexions. En pratique, les centrales à charbon n'ont finalement pas été fermées pendant notre mandat. À propos de planification, nous avons mis en place deux outils importants : la stratégie nationale bas carbone et la programmation pluriannuelle de l'énergie pour accélérer dans le domaine des ENR. Le volontarisme était peut-être excessif, mais je note que les objectifs restent pertinents aujourd'hui.

Au final, ma conviction est faite : un consensus est souhaitable, et le politique doit rester modeste en matière de choix technologiques. Parfois, dans ce domaine et dans d'autres, le contexte change – par exemple le contexte géopolitique. Le choix fait il y a un an par le Président de la République de relancer la filière nucléaire en atteste. Je reste convaincu que nous avons la capacité, grâce à nos atouts en matière de technologies, d'atteindre nos objectifs. En ce sens, l'ouverture de Flamanville sera importante dans ce débat stratégique, car nous ne pouvons pas compter uniquement sur le prolongement des centrales nucléaires. Les petits réacteurs permettraient également à notre filière nucléaire et celles qui y sont liées –recherche, innovation... de rayonner à l'export. Le mandat de François Hollande et celui de mon gouvernement ont été marqués par un échec que l'on tend aujourd'hui à sous-estimer : celui des Emirats Arabes Unis. Il a marqué durablement l'ensemble des acteurs concernés, et a fait comprendre à chacun que la concurrence serait rude. D'une manière générale, les grandes institutions de la filière doivent elles aussi être capables de se remettre en question pour accompagner les choix politiques du pays, qui appartiennent au peuple.